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INFORME CONFIDENCIAL
MULLER & ASOC.



CRISIS, CONCERTACIÓN Y DEMOCRACIA

INTRODUCCIÓN

Este Informe Confidencial tiene por objeto presentar algunas reflexiones sobre la coyuntura económica y política que vive el país, caracterizada por un sentimiento generalizado de crisis, además, pretende contribuir con algunos elementos de juicio que faciliten el diálogo y que permitan encontrar salidas viables y creíbles a la coyuntura actual. Müller & Asociados ha invitado al Lic. Carlos Toranzo Roca para que presente, en la segunda parte de este documento, un análisis de la coyuntura política. No cabe duda que en el país aumenta cada vez más el descrédito de los partidos políticos, junto a ello periódicamente emergen rumores de algunos sectores sobre la viabilidad del actual Gobierno. Lo evidente es que el país ha ingresado prematuramente en un proceso preelectoral con miras a las elecciones del 2002, lo que introduce una serie de factores que evitan que Bolivia pueda lograr y acelerar algunos consensos para superar la actual coyuntura.

Por otro lado, es importante recordar que las encuestas muestran que ningún partido político lograría una mayoría absoluta en las elecciones del 2002, en consecuencia, lo más probable es que se dé nuevamente la necesidad de conformar un gobierno de coalición. La percepción general -sin introducir otros elementos que alteren radicalmente el escenario político- es que los partidos con mayores chances de obtener las primeras votaciones son el MIR (Movimiento de Izquierda Revolucionaria) y el MNR (Movimiento Nacionalista Revolucionario), en tanto que ADN (Acción Democrática Nacionalista) podría á definir con su voto en el H. Congreso Nacional cuál de los dos partidos arribaría al gobierno. Esta realidad es la que genera, al interior de la coalición gobernante, una serie de fricciones ya que no existe dentro de ADN una coincidencia total sobre a qué partido apoyará. Por otra parte, ADN todavía no ha elegido a su candidato presidencial para las próximas elecciones, lo cual le impide definir una clara estrategia política con miras al 2002, así como tampoco puede planificar sus pasos para un 2007 que todavía está muy lejano.

Finalmente, mientras que la población espera que los partidos logren acuerdos que permitan generar confianza política para superar la difícil situación que se vive en el campo económico, la aceleración del proceso preelectoral marcha por su lado y conduce al país hacia un falso debate en la coyuntura con relación a los siguientes temas:

  • ¿Quién es el responsable de la situación actual? La capitalización y la reforma de pensiones o, por el contrario, la reducción de los recursos emergentes del narcotráfico y el impacto de la Ley de Aduanas en la economía informal.

  • Bolivida o Bonosol

  • Crisis, recesión o desaceleración

A esta altura de los acontecimientos, lo cierto es que hay una crisis política y se vive una situación económica y social delicada y difícil y que la capitalización y la reforma de pensiones, son hechos irreversibles. En el caso de la reforma de pensiones, de lo que se trata actualmente es de asegurar el ahorro de los trabajadores bolivianos y permitir que esos recursos -estables y de largo plazo- sean utilizados fundamentalmente para financiar el proceso de inversión en el país (que es la única manera de asegurar el crecimiento y el empleo), evitando el incremento del déficit fiscal. A la población la asfixia la subsistencia de un fuerte centralismo, por eso le interesa saber cómo se profundizará el proceso de descentralización. Esto supone definir con precisión aún las competencias de los municipios, prefecturas y del Gobierno Central, de manera tal que sepa en qué escenarios debe discutir y plantear sus problemas, así como ubicar los escenarios de las soluciones.

A las regiones les interesa que se defina con la más absoluta claridad y a la brevedad posible, los mecanismos y criterios de distribución y uso de los fondos emergentes de alivio de la deuda, así como los criterios de la asignación de la inversión pública (aplicación de las conclusiones del Diálogo 2000). A los productores les interesa asegurar que el Servicio Nacional de Caminos administre los recursos de inversión en infraestructura de manera eficiente y transparente, no del modo discrecional que es costumbre de esa institución; esa necesidad se orienta a maximizar la utilización del limitado presupuesto y asegurar que la producción del campo y de la industria llegue a los mercados.

A los contribuyentes les interesa contar con procedimientos transparentes, no discrecionales, que le aseguren al Estado la posibilidad de cobrar de manera oportuna y universal los tributos, pero garantizando su derecho de defensa. Les interesa además una institución recaudadora, profesional y despolitizada (aprobación del Código Tributario e institucionalización del Servicio Nacional de Impuestos Internos). A los depositantes del sistema bancario les interesa contar con un sistema financiero solvente que garantice y provea seguridad a sus ahorros (Ley de Garantía de Depósitos).

A los empresarios les interesa el acceso a recursos financieros, a tasas de interés razonables, para dinamizar la economía (desarrollo del mercado de capitales). A los desempleados les preocupa la generación de empleo temporal de emergencia, mientras la economía se reactive y se oriente a un crecimiento más sostenido. A la sociedad en su conjunto le interesa mejorar la cobertura y calidad de los servicios de salud y educación mayor seguridad jurídica y menos corrupción, pero, sobre todo, saber que existe una luz al final del túnel y que no es, precisamente, la de un tren que viene en dirección contraria (eficiencia de la inversión pública social). A los paceños les interesa tener una ciudad acogedora y no bloqueada por manifestaciones y protestas por problemas que no hacen a su municipio ni a su población. Es por ello, que la población boliviana espera de su clase política madurez y de su gobierno firmeza dentro de la ley, porque de otra manera, la crisis política y la sensación de desgobierno que se vive actualmente podría agravar la situación económica conduciendo al país a una crisis económica de magnitud.

Con relación a la crisis económica, -más allá de la profundidad de la misma-, en la coyuntura actual, es necesaria una reflexión que apunte a comprender que existen otros factores que pueden agravarla y que hay elementos que ayudarían a solucionarla. Con este propósito se presenta un análisis de las causas, de la forma de gestación y las formas de enfrentar una crisis, a partir de las lecciones internacionales. Se acompaña el análisis con datos y gráficos de la realidad económica nacional.

II. CRISIS ECONOMICA

En el último número de The American Economic Review, que resume las ponencias de los más influyentes economistas a nivel internacional, en la 112º Reunión anual de la American Economic Association, el Secretario del Tesoro Norteamericano, Lawrence H. Summer presentó una evaluación sobre las crisis internacionales, en ella analiza sus causas, los mecanismos de prevención y sus soluciones posibles. No cabe duda alguna que, la experiencia teórica y práctica de Summers, en el campo económico puede ser analizada a la luz de lo que está sucediendo en Bolivia. Según Summers, cada crisis financiera es diferente y tiene sus propias particularidades. No obstante, existen elementos comunes que deben ser destacados y entendidos para poder desarrollar estrategias anticrisis. Está claro que, aunque el desarrollo de una crisis en Bolivia no tiene implicaciones internacionales, ello no significa que en un mundo globalizado como en el que vivimos, que se desarrolla dentro de un modelo de economía de mercado, la gestación y desarrollo de nuestra crisis no posea elementos comunes a las de países más grandes.

La gestación de una crisis incluye el desarrollo de los siguiente elementos:
En primer lugar, luego de un período sostenido de afluencia de flujos de capital, los inversionistas nacionales y extranjeros deciden reducir el stock de sus activos como consecuencia del cambio de la situación económica del país. Esto puede tener varias causas tales como la preocupación sobre la capacidad del gobierno de mantener su política cambiaria; inquietud por aumentos en el déficit fiscal; preocupación por el tamaño del déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos y por el debilitamiento de la solvencia del sistema bancario, como efecto de su bajo nivel de capitalización o la debilidad de la autoridad supervisora.
En el caso boliviano, los dos factores que influyen en el comportamiento de los agentes económicos son la pérdida de la disciplina fiscal y el relajamiento de las normas prudenciales en el sistema bancario.

Efectivamente, existe preocupación de que el Gobierno, por razones de política coyuntural flexibilice la disciplina fiscal más allá de las posibilidades del país. Esta inquietud se genera a partir de hechos concretos como, por ejemplo, el aumento salarial concedido a los policías en la crisis del mes de abril pasado y su efecto de contagio hacia otros sectores que están demandando un tratamiento similar; la aprobación para la creación de una universidad en El Alto; el congelamiento del precio de los combustibles, financiado con créditos de corto plazo otorgados por las empresas petroleras contratistas, los mismos que deberán ser honrados por el Tesoro General de la Nación, si es que el precio del petróleo en el mercado internacional no desciende por debajo de US$. 28/barril. Todo eso junto a la imposibilidad política del Gobierno de aumentar los impuestos en esta coyuntura y, peor aún, la posibilidad de que algunos sectores obliguen al gobierno a reducir algunos impuestos.

Por otro lado, los grandes depositantes en el sistema financiero y la banca internacional que concede líneas de crédito al sistema bancario boliviano, están observando con preocupación, el probable debilitamiento de la autoridad supervisora y la flexibilización de las normas prudenciales impuestas. La emisión de los bonos de NAFIBO (Nacional Financiera Boliviana S.A.M.), no es otra cosa que la reducción del índice de adecuación patrimonial del sistema. Pero, más grave aún, observan con preocupación la posibilidad de un deterioro de la calidad del sistema bancario nacional si es que el Superintendente de Bancos cediera ante las presiones para disminuir los requerimientos de previsión de cartera o de calificación de la misma. El congelamiento en el crecimiento de los depósitos bancarios, más la drástica reducción de la concesión de créditos de la banca internacional al sistema bancario nacional, son pruebas de esta inquietud (ver Gráficos Nº 1 y Nº 2).

En segundo lugar, Summers señala que, cuando se agota la situación anterior, los inversores dejan de evaluar la situación económica del país, pasan a concentrarse en el comportamiento de otros inversores y, de esta manera, se desarrolla un clima psicológico de corrida de bancos, en el cual nadie quiere ser el último en irse. Este estado anímico se empieza a desarrollar a partir de rumores como los de la moratoria de los créditos, la implantación de controles al libre flujo de capitales, etc. En el caso boliviano, felizmente no hemos llegado a esta etapa, de todas formas, esperamos que la responsabilidad y sensatez de la dirigencia empresarial y de la clase política -en el proceso de diálogo que se está llevando a cabo-, se imponga para no subalternizar el interés del país a sus intereses puntuales. De no ser así, el desenlace será obvio, los ahorristas transferirían sus recursos al exterior, la banca internacional disminuiría sus líneas de crédito y el sistema bancario nacional colapsaría.

Si estos son los elementos comunes a una crisis, la siguiente pregunta es ¿cómo prevenir una crisis?. La experiencia internacional como resume Summers, muestra que los factores que anteceden a toda crisis son los siguientes:

  • Debilitamiento del sector financiero (la política de previsiones muestra en el caso boliviano que, aunque la mora del sistema bancario se ha incrementado, la solvencia de los bancos no se ha deteriorado, como se observa en los Gráficos Nº 3 y Nº 4).

  • Tipo de cambio fijo, sin contraparte coherente en la política monetaria.

  • Deterioro de la situación financiera, incluyendo un aumento de los pasivos de corto plazo.

Si ello es evidente, la estrategia sugerida por Summers para disminuir la posibilidad de una crisis deberá orientarse hacia:

  • El mantenimiento de un sistema financiero sólido. Ello implica establecer una normativa prudencial efectiva y eficaz, que asegure la capitalización de los bancos, un adecuado e idóneo equipo gerencial, mecanismos creíbles para hacer cumplir la Ley, además de un código para enfrentar las quiebras bancarias. En este orden de cosas, más allá de la normativa de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras, lo importante es que el H. Congreso Nacional apruebe, la Ley del Fondo de Garantías de Depósitos, ya que de esta manera, se generarán los mecanismos para asegurar los depósitos del público, se establecerá la normativa prudencial para garantizar la solvencia de los bancos y se dispondrá de las reglas de juego para la liquidación de instituciones financieras en problemas, minimizando el efecto contagio hacia el resto del sistema.

 Por su parte, la Ley de Garantías Muebles, aprobada por el H. Congreso Nacional, es un complemento para asegurar, sobre todo, la atención a clientes pequeños, pero solventes.

  • El mantenimiento de una política cambiaria adecuada.

  • Mantenimiento de los equilibrios macroeconómicos e impedir la vulnerabilidad de la política monetaria o fiscal, lo que implica evitar un déficit fiscal superior a la capacidad genuina de financiamiento del mismo (el déficit fiscal, se explica en gran medida por el costo que tiene la reforma de pensiones y el déficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos es consecuencia de la importación de bienes de capital que está íntegramente financiado por inversión extranjera, como se observa en los Gráficos Nº 5 y Nº 6).

  • Reducción de la vulnerabilidad de liquidez o "bicicleteo" de las obligaciones con el sistema financiero.

La política económica aplicada por el Gobierno actual, durante 1998 y 1999 respondió a esta lógica, empero, aunque se evidenció un deterioro en la calidad del empleo y se registró un reducido crecimiento económico, se logró aislar –parcialmente- al país de una crisis financiera internacional severa, debilitando los mecanismos de contagio generados por el deterioro de los términos de intercambio y la transferencia de los shocks de precios relativos en el comercio, especialmente con Brasil (ver Gráfico Nº 7).

A su vez, el impacto de la crisis internacional, agravado por la reducción del flujo de recursos importantes, como el que se generaba a partir del circuito coca-cocaína, ha puesto en evidencia las debilidades del sector productivo boliviano. En el caso de la agricultura comercial, se ha ratificado que el crecimiento de la producción de soya, estuvo basado en la ampliación de la frontera agrícola, financiada más allá de lo prudente, con crédito bancario y no así con aumentos de la productividad. Lo mismo puede decirse del caso del algodón. Empero, donde la baja productividad es todavía más evidente es en el sector azucarero, no solamente porque esta industria se encuentra sobreendeudada, sino porque los rendimientos de la caña son muy pobres, por decir lo menos.

Pero, el sobreendeudamiento no es únicamente una particularidad del sector agroindustrial, sino que es una característica del sector empresarial boliviano en general. Este fenómeno se generó en el pasado por la ausencia de un mercado de capitales, se vio agravado por la inseguridad jurídica y política del país que indujo a la clase empresarial a financiar sus actividades con créditos, para preservar su patrimonio de riesgos de nacionalización y/o de confiscación. Esta tendencia se reforzó con la reforma tributaria inicial que estableció, en vez del Impuesto a las Utilidades, la aplicación del Impuesto al Patrimonio. Por otro lado, la existencia de una escasa conciencia tributaria que responde, en gran medida, a la ineficiencia y corrupción estatal en el manejo de los recursos públicos, ha consolidado la práctica empresarial del "doble balance", uno para el Servicio Nacional de Impuestos Internos y, otro, para los accionistas y banqueros. A pesar de ello es importante relievar el incremento sostenido que ha tenido la presión tributaria en Bolivia (ver Gráfico Nº 8).
En períodos de crisis, donde el sistema bancario empieza a ajustar sus políticas crediticias, se rompe el "bicicleteo" financiero, ya sea por motu proprio o por imposición de las autoridades supervisoras; en estas fases se evidencia el riesgo de liquidez de las empresas, expresado en un aumento de la mora del sistema que impulsa la necesidad de los bancos de incrementar sus provisiones y su capital.

Por su parte, la reforma de pensiones, que en los últimos tres años tuvo un costo anual equivalente a casi 3.5% del PIB, impone severas restricciones al gasto publico y a la capacidad del Estado de destinar mayores recursos a la inversión pública, o al gasto focalizado para encarar políticas de empleo coyuntural, que sólo se justificarían en la medida en que genere un ahorro privado estable y de largo plazo en el país, el mismo que debería destinarse a la inversión y al financiamiento del sector privado, en el segmento de empresas grandes. Dicho de otra manera, es importante inducir un cambio estructural en el funcionamiento de las empresas, en especial, de las grandes, de suerte tal que éstas accedan al mercado de capitales liberando recursos en el sistema financiero para las empresas medianas y pequeñas. Baste señalar que en la actualidad, el 29,8% de la cartera bancaria se concentra únicamente en 325 préstamos; el 11,5% en 381 créditos y el 58,7% en 287 mil créditos (ver Gráfico Nº 9 y Nº 10).

Estos fueron precisamente los motivos por los cuales el H. Congreso Nacional, como parte de las políticas de Estado, aprobó la Ley de Valores y la Ley de Seguros, que se constituyen en el marco legal para el funcionamiento de la Bolsa de Valores. Actualmente, se cuenta con importantes recursos administrados por las AFP’s, existe un marco jurídico apropiado, pero los actores privados que deberían participar en la Bolsa de Valores brillan por su ausencia. Una de las razones de esta última, es que su participación presupone transparentar la información financiera de las empresas, de forma tal, que el balance para fines tributarios sea el mismo que el confidencial. Para muchos, transparentar la información financiera de las empresas tiene un costo muy alto, no solamente porque aumentaría el monto de los impuestos que pagan, sino porque el Servicio Nacional de Impuestos Internos podría aplicarles multas e intereses sobre los tributos no declarados en el pasado.
Es por ello que existe la necesidad de modernizar el Código Tributario, institucionalizar el Servicio de Impuestos Internos y, eventualmente, encontrar mecanismos para conceder una especie de regularización tributaria que permita a los empresarios sincerar su situación tributaria y participar en el mercado de capitales.
Lamentablemente, aunque en un principio se consensuaron las modificaciones al Código Tributario con los representantes del sector privado, éstos se echaron atrás. El proyecto original introducía una serie de modificaciones que hacían, entre otras cosas, más difícil recurrir al proceso contencioso tributario, que es uno de los mecanismos más utilizados para postergar el pago de impuestos. Asimismo, introducía el concepto del delito penal tributario, lo que implicaba que la defraudación tributaria tendría un castigo monetario y también penal.

El falso debate entre Bonosol o el Bolivida, la no utilización de los recursos que administran las AFP´s en el mercado de valores, la postergación de la aprobación de las reglas de juego en el sector tributario, la lentitud de reacción de los empresarios privados preocupados por encontrar mecanismos de refinanciamiento de sus obligaciones crediticias y tributarias, la pérdida paulatina de la capacidad de concertar políticas (atribuibles tanto al gobierno como a la oposición), el aumento de conflictos sociales que no tienen que ver con el Estado, -tales como el del presupuesto de la Universidad de Siglo XX, la pelea entre el rector de la Universidad San Francisco Xavier de Sucre y los transportistas-, los conflictos generados por una mala política comunicacional del Gobierno, como es el caso de la Ley de Aguas; todos éstos son solamente algunos ejemplos de una lista más larga de problemas que vive el país. Pero, todo ello se agrava por la pérdida de esperanza de la población de lograr mejores perspectivas de trabajo y de alcanzar mejores condiciones de vida; bajo ese contexto se ha conformado un cuadro de situación caótico y de sentimiento de existencia de una profunda crisis en el país.


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