Hacia una nueva reforma de la constitución
Alfonso Ferrufino Valderrama

Ciertamente, el primer tema que surge para el debate en torno a una nueva reforma de la CPE, es si ella es de verdad necesaria y pertinente. Muchos analistas coinciden en señalar que modificaciones demasiado frecuentes de la Carta Fundamental pueden crear un clima de inseguridad jurídica, alteraciones profundas en el funcionamiento general del Estado y, aún, peligrosos desequilibrios en la estructura socioeconómica de la nación.

Sin embargo, un análisis más específico de la realidad boliviana nos conduce, casi inevitablemente, a proponer un nuevo proceso de reformas que aborden algunos temas de fondo que quedaron pendientes en 1994.

Las evidentes dificultades que el Estado y el país en su conjunto confrontan para adecuarse a los crecientes desafíos de la globalización, de la integración regional, de la desestatización de la economía, etc., configuran un sólido argumento para, al menos, plantearse la pregunta: ¿Está la estructura política, jurídica e institucional de nuestro país adecuadamente preparada para encarar estos desafíos?

2. ¿Cuáles son esos temas?

Sin pretender ser exhaustivos, podemos señalar los siguientes:

3. Restituir el principio de la soberanía popular.

La Constitución Boliviana ha llevado a un extremo absurdo el aspecto representativo delegativo de la democracia como sistema político. La delegación de la voluntad popular adquiere un carácter absoluto que se parece más a una abdicación, según se desprende del texto de los artículos 2do y 4to. Muchas democracias representativas en el mundo han incorporado en su ordenamiento constitucional formas de democracia directas como mecanismos concretos de ejercicio de la soberanía popular: el referéndum y el plebiscito, la iniciativa legislativa, la revocatoria del mandato, principalmente.

No existe ninguna razón, ni doctrinaria ni política, que justifique mantener el actual texto constitucional. Por el contrario, la necesidad de dotar al sistema político de un mayor grado de legitimidad y de un genuino contenido democrático, a conseja una reforma en tal dirección.

4. El sistema de Gobierno

Es un lugar común señalar que buena parte de los problemas que confronta el país tiene en el presidencialismo exacerbado una de sus causas más recurrentes. El sentido patrimonial y prebendalista con que los gobernantes asumen su relación con el Estado y su natural secuela: la corrupción endémica y generaliza en la administración pública, el caudillismo como rasgo dominante de la cultura política, la ausencia de un sano equilibrio entre los órganos fundamentales del Estado y la fragilidad institucionalidad que hace presa de todo el andamiaje estatal, son sólo algunas de las manifestaciones de esa manera distorsionada e ilegítima de organizar el gobierno y suplantar la soberanía popular.

Parece, por tanto, a ver llegado el tiempo de atreverse a modificar, con creatividad y audacia, nuestro régimen de gobierno, o, si hablamos con mayor propiedad, introduciendo el principio de equilibrio de poderes y de efectiva responsabilidad de la responsabilidad pública.

Un régimen de "presidencialismo parlamentarizado", podría ser la fórmula que mejor se adecúe a nuestra realidad y a las posibilidades de nuestro sistema político. Un jefe de Estado, electo por sufragio universal y un Primer Ministro, designado en función de la correlación de fuerzas políticas y responsable ante el Congreso, permitiría restituir a éste las prerrogativas constitucionales de control que hoy están prácticamente archivadas.

5. El Congreso

El sistema bicamaral se ha revelado, en general, costoso, ineficiente y arcaico. Es verdad que la peculiar manera de conformación del Senado (dos por la primera mayoría y uno por la segunda en cada departamento) ha permitido un control más eficaz de la mayoría (que salvo en el caso de la UDP, ha sido siempre del gobierno) y, por tanto, ha facilitado la aplicación de políticas gubernamentales sin grandes resistencias, lo cual se reivindica en general, como un avance en la construcción de la institucionalidad democrática del país. Esto a sido particularmente evidente a partir de la constitución "pactos de gobernabilidad" establecidos desde 1985.

Sin embargo, hoy en día el concepto de gobernabilidad se torna mucho más exigente y apunta, cada vez más a la calidad de la gestión y no tanto a la mera estabilidad o a la posibilidad de que cada gobierno ponga en vigencia sus políticas. La gente espera del gobierno que sepa resolver los conflictos y satisfacer las demandas con eficacia, oportunidad y transparencia.

Desde este punto de vista, el tradicional papel que ha desempeñado el Senado, como factor de estabilidad del gobierno y dique de contención de las iniciativas de la oposición política generada en la Cámara de Diputados, resulta claramente insuficiente para justificar su existencia.

Ahora bien, una propuesta de reforma parlamentaria que contemple el establecimiento de un sistema unicamaral, siendo pertinente para alcanzar un verdadero cambio cualitativo resulta de muy difícil vialidad dada las resistencias que seguramente surgirán, particularmente desde las fuerzas políticas que tienen fuertes expectativas de acceder al gobierno o de conservarlo si ya están en él. En consecuencia, lo que parece más factible plantear es la modificación de la composición y atribuciones de las Cámaras.

Se trataría de restituir el carácter demográfico, territorial y nacional de la representación, que actualmente se presenta de manera muy difusa. Eso significa que el Senado debe asumir a plenitud su calidad de representación territorial departamental, los diputados uninominales su condición de representantes de la población local, y que debe elegirse diputados en circunscripción nacional para contar con representantes que aporten al debate parlamentario con una visión integral del país.

Asimismo, debe establecerse campos de acción diferenciados para cada una de las Cámaras, tanto en el ámbito de la legislación como en el de la fiscalización para evitar la interferencia mutua o la duplicación de procedimientos.

Por otra parte, la hibridez de la Vicepresidencia de la República o Presidencia del Congreso resulta insostenible. Normalmente los vicepresidentes se han asumido más como parte del Ejecutivo que como cabeza del Congreso. Es a falta de conducción y liderazgo a conspirado contra la autoridad política e institucional y contra la independencia del Congreso acentuando la concentración del poder en manos del Presidente de la República.

Es indispensable que la reforma de la Constitución de curso a una presidencia propia del Congreso, que emerja de la correlación interna de fuerzas políticas y que garantice la independencia del órgano legislativo haciendo posible, además, un mayor grado de articulación y coherencia en el desenvolvimiento de las dos Cámaras, que tradicionalmente funcionan de modo bastante inconexo, con notoria falta de sintonía en sus sistemas de administración, procedimientos legislativos y de fiscalización, asesoría, soporte tecnológico, manejo presupuestario, etc.

Finalmente dados los excesos que se han cometido y cometen en el uso de la inmunidad parlamentaria, es urgente limitar su alcance al ámbito estrictamente penal, excepto los casos de delito flagrante, en el que efectivamente pueden ejercitarse formas de represalias que coarten el pleno desempeño de la representación política.

6. Los derechos y deberes de las personas.

Nuestra sociedad viene experimentando profundos cambios en su constitución social, económica, política y cultural. Hoy aparecen nítidos algunos derechos y deberes que nuestra Constitución aún en su versión reformada de 1994, no supo identificar e incorporar en su texto. Entre otros: el derecho al desarrollo de identidades culturales diversas, el derecho aun medio ambiente sano, el derecho a una convivencia pacífica y segura, exento a cualquier forma de violencia, el derecho de las mujeres auna efectiva igualdad de oportunidades para acceder a los espacios públicos y a funciones de representación o autoridad, el derecho de los niños auna efectiva protección de sus existencia material, síquica y espiritual, el derecho de los jóvenes a ser considerados como actores responsables de la vida pública, el derecho de todos al disenso y a la objeción de conciencia.

Entre los deberes de la nueva generación podemos citar los de respetar la de pluralidad étnica y cultural, de preservar el equilibrio ecológico y la sanidad ambienta, velar por el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales.

En resumen, es necesario abrir un amplio debate en torno a los nuevos derechos, garantías y deberes de las personas que deberán ser incorporados a nuestra Constitución.

7. La Descentralización política.

El bajo desempeñó de las prefecturas en éste y en el anterior gobierno, están mostrando de manera elocuente el escaso o ningún impacto que ha tenido, sobre la calidad de la gestión estatal en los departamentos, la ley de descentralización administrativa, que, enmarcada en el texto constitucional reformado de 1994, fue promulgada por el gobierno anterior. Y no parece tratarse de desajustes coyunturales sino de la persistente distorsión que provoca el centralismo personalizado en la cabeza del ejecutivo. Mientras los prefectos no emerjan de algún mecanismo de consulta a la ciudadanía, no se debe esperar un cambio sustancial en la baja calidad de la administración departamental. La modalidad de una terna elevada por el Consejo Departamental ante el Presidente de la República, parece una fórmula adecuada que armoniza o equilibra el principio de unidad de mando con el de legitimidad o responsabilidad de la autoridad ante la ciudadanía.

Por otra parte, es indispensable que los Consejos Departamentales tengan una cabeza propia y no sean presididos por el Prefecto, pues, esa figura, como ha probado la práctica neutraliza o dificulta en gran medida el cumplimiento de la función fiscalizadora del Consejo.

8. Debilidad Institucional de los Municipios.

La apelación irresponsable al mecanismo de la "censura constructiva" ha tenido efectos desastrosos sobre la estabilidad institucional de los gobiernos municipales. Se impone adoptar restricciones que tornen excepcional dicho recurso y, sobre todo, que no proceda sino en caso comprobado de mala gestión.

9. Monopolio partidario de la representación.

Existe una fuerte corriente de opinión pública para atenuar la exclusividad que hoy tiene los partidos para ejercer la función de representación pública de los poderes públicos. En diversos foros se ha expresado una mayoritaria inclinación de los propios partidos políticos a abrir esa función a expresiones no partidarias en el espacio municipal. Este parece un buen punto de partida para abordar la discusión.

10. Los regímenes especiales.

Este parece, desde la perspectiva de la sociedad civil, uno de los aspectos más polémicos de una reforma constitucional. Los otros temas son de interés más circunscritos a los actores políticos.

En torno a los regímenes especiales se han adelantado dos criterios absolutamente contrapuestos: eliminar todas las disposiciones para adecuar el régimen económico y social al modelo neoliberal vigente, por un lado y, por el otro, hacer aún más protectivas esas disposiciones para contrarrestar el costo social del modelo.

El desafío radica en adecuar el contenido social y económico de la constitución a los cambios que se operan en el país y en el mundo, pero guardando el principio esencial de que la construcción jurídica y política de que el Estado debe estar prioritariamente orientada a satisfacer las necesidades sociales mayoritarias y no ha resguardar los intereses, frecuentemente ilegítimos, de minorías privilegiadas.

11. Las Fuerzas Armadas y la Policía.

Es necesario redefinir el rol de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional, orientando las primeras hacia las tareas del desarrollo y la integración nacional y, a la segunda, hacia el resguardo de la seguridad ciudadana. Ello implica el diseño de nuevos patrones de formación, organización y mando. El tema de la conscripción obligatoria y el de la corrupción policial deben formar parte central de este debate.

12. El procedimiento de la reforma.

En ocasión de la reforma constitucional de 1994, el asunto relativo a: "cómo se hace la reforma" ocupó un lugar dominante en la discusión política y en la opinión pública. Ya entonces se puso apreciar una corriente ciudadana claramente mayoritaria que planteaba la necesidad de adoptar procedimientos de consulta popular como el referéndum para sancionar la nueva Constitución. Lamentablemente, los criterios autocráticos y leguleyescos dominantes en algunos partidos, se impusieron sobre la opinión ciudadana y eliminaron toda forma de participación social en la reforma.

Con seguridad, este tema volverá a cobrar un primer plano, el momento en que se inicie el debate sobre la nueva reforma de la Carta Fundamental.