Entrevista a Alfonso Ferrufino

Alfonso Ferrufino fue Diputado Nacional y, actualmente, es Secretario Ejecutivo de la Fundación de Apoyo al Parlamento y a la Participación Ciudadana FUNDAPPAC.

"existen dos problemas fundamentales por resolver: la insuficiencia del sistema representativo actual y las demandas crecientes de la ciudadanía para participar en el mismo"

Entrevistadores:
Pablo Rivero
Miguel Hernández
Isabel Hurtado

¿Cree usted que la democracia en Bolivia está en crisis?

Yo no diría que la democracia como sistema de gobierno está en crisis, pero está sufriendo un peligroso deterioro. La gente, cuando se restituyó la democracia, tenía expectativas muy grandes acerca de la capacidad de este sistema para resolver los problemas más álgidos de los diferentes sectores sociales, principalmente el desempleo, la pérdida de la capacidad adquisitiva, la dificultad de acceso a servicios públicos fundamentales, etc. Sin embargo, los resultados concretos de los gobiernos que se han sucedido, siguiendo un procedimiento electoral desde 1985, no han sido precisamente los que la gente esperaba.

A partir de 1985 se aplica una política económica de ajustes estructurales bautizada como neoliberalismo, que lejos de resolver los problemas de la gente, los ha agravado. La situación económica de la población ha sufrido un deterioro; la gente ha soportado la aplicación de las políticas de ajuste estructural para salir de la hiperinflación, esperando que esa etapa de fuerte austeridad sea pasajera. Ante la expectativa de un futuro mejoramiento de las condiciones de vida se aguantó el paquete del D.S. 21060, pero transcurridos dos períodos constitucionales (1985-1989 y 1989-1993) la situación no cambió. Entonces ya en 1993 se logró identificar una suerte de desencanto de la gente hacia el sistema político.

Sin embargo, hay que distinguir bien cómo percibe la población el tema de la democracia y del funcionamiento del sistema político. La gente se pronuncia claramente a favor de la democracia como sistema de gobierno, pero es cada vez más crítica en lo que se refiere al desempeño de la gestión estatal. Esto implica una cierta censura y pérdida de confianza hacia los operadores políticos, concretamente los partidos políticos, lo que obviamente se proyecta al Parlamento, al Poder Ejecutivo, a los gobiernos municipales, etc.

En este sentido, no me atrevería a sostener que la democracia está en crisis. Hay un deterioro del sistema de gobierno que, si no se revierte oportunamente, puede poner en tela de juicio la propia democracia. Cuando la pérdida de confianza ciudadana es muy grande, aparecen elementos que provocan una quiebra del sistema democrático, y esto es algo que ha sucedido no solamente en Bolivia sino en muchos otros países.

En este contexto de deterioro de dicho sistema de gobierno, ¿cree usted que la reforma constitucional podría apoyar el proceso de consolidación de la democracia en el país?

Las reformas constitucionales crean un marco normativo que puede estimular el desarrollo de la democracia, pero no es un efecto automático. No porque se apruebe una reforma constitucional cambian inmediatamente las condiciones reales de funcionamiento del sistema político o de la economía.

Dichas reformas se han realizado en el país en numerosas oportunidades: 1956, 1967 y 1993-94 por mencionar las últimas. Éstas han servido sobre todo para conjurar algunos riesgos que se presentaron en el proceso de constitución de los poderes públicos por vía electoral, específicamente la Presidencia de la República. El famoso "empantanamiento" que propiciaba el sistema anterior ocasionó, por ejemplo, que en 1989 resultara presidente el que había obtenido el tercer lugar, a través de ciertos pactos que la gente no necesariamente consideró legítimos. Este problema fue resuelto en la reforma de 1994.

Otro elemento importante de esta última es que se logró un paso importante en el reconocimiento formal de que este país es diverso, pluricultural y multiétnico, cosa que los sectores dominantes, las clases medias, se resistieron a admitir durante mucho tiempo.

Por otra parte, no podemos dejar de mencionar la reforma al poder judicial y la creación del Tribunal Constitucional, que son distintos elementos orientados a consolidar la institucionalidad democrática y el Estado de derecho. Ahora bien, estos eran los objetivos; los resultados no siempre están a la altura de las expectativas. La propia reforma del poder Judicial es una muestra clara de esto. Hubo avances significativos; es innegable que el Tribunal Constitucional tuvo un gran desempeño, pero a partir de cierto momento, en cuanto intervinieron factores político-coyunturales, la propia autoridad de esta institución empezó a ser cuestionada.

Mencionemos ahora lo que ha ocurrido con la Corte Nacional Electoral. El gran avance obtenido al inicio de los 90 al conformarse ésta a través de un importante consenso, siendo merecedora de la confianza de la ciudadanía, se ha venido abajo. La renovación de la Corte ha significado un costo en cuanto a la confianza ciudadana en el sistema y éste es el problema de fondo.
En este sentido, las reformas constitucionales son condiciones necesarias para un avance del sistema democrático, pero no son suficientes. Si no se cumplen, o se cumplen mal, a veces resultan contraproducentes, porque la gente pierde la confianza en la propia normatividad del país.

Entonces ¿Usted estaría de acuerdo en que se ingrese ahora a un proceso de reforma constitucional?

Creo que sí. Considero que todavía hay importantes reformas por encarar, pero debemos saber exactamente dónde apuntar. Si hacemos reformas cosméticas, puramente tangenciales, corremos el riesgo de que la ciudadanía acabe por perder toda la confianza.

Estamos acostumbrados a que en primera instancia se ofrezca el paraíso terrenal y que posteriormente se vea que la situación ha empeorado; ese es uno de los riesgos de manejar un discurso demasiado simplista, en el que la reforma constitucional aparezca como la salvadora de todos los problemas del país, y eso no es cierto. Por sí sola, ésta no opera ninguna transformación de fondo, porque una cosa es la letra y otra las actitudes y las conductas prácticas de quienes están encargados de la aplicación de la norma.

Debemos distinguir claramente el avance normativo de las transformaciones que se pretenden a través de éste.

¿Cuáles deberían ser los elementos a ser considerados en una eventual reforma constitucional?

La reforma constitucional debe encarar una profunda renovación del sistema político, ya que hoy está en tela de juicio su calidad representativa.

Tenemos una democracia representativa que parece insuficiente, ya sea porque los mecanismos tradicionales de mediación y representación política, los partidos políticos, han sufrido una pérdida creciente de credibilidad por factores como la corrupción, el transfugio, la ineficiencia, la sobreposición de intereses particulares sobre los intereses colectivos, ya sea porque cada vez más la sociedad pugna por tener una participación más directa en la toma de decisiones.

Vale decir, tenemos dos elementos que son fundamentales al momento de hablar de las reformas del sistema político: insuficiencia del sistema representativo actual y demandas crecientes de la ciudadanía para participar en el mismo. Todo lo que ocurrió con la "guerra del agua" en Cochabamba, la gran movilización aymara de Septiembre y Octubre del año pasado, lo que está ocurriendo con el movimiento sin tierra actualmente en el oriente del país, etc, refleja el hecho de que la gente no se siente satisfecha con las explicaciones dadas acerca de su situación actual.

En todo lo que podemos llamar el ámbito público, la ciudadanía reclama cada vez más participación, ya sea por la vía de acciones de hecho o a través de espacios de concertación con las instancias estatales.

En resumen, el sistema de representación actual es insuficiente, pero además hay una demanda creciente de la ciudadanía por participar.

En este sentido, lo que corresponde es que la reforma constitucional encare el tema de la reforma política, que debería darse en los siguientes términos:

En primer lugar, se debe abrir el sistema político de representación a candidaturas ciudadanas, vale decir no partidarias. Sin embargo, esto no hay que hacerlo de modo general; debe ser un proceso gradual y considero que la primera etapa debe llevarse a cabo en el ámbito municipal y en las candidaturas uninominales, que por definición son representaciones locales donde el vínculo entre el candidato y la población es fundamental.

Asimismo, la estructura de representación política nacional requiere un tipo de representantes que tengan un alcance más amplio, como por ejemplo los Senadores, que cumpla una función de equilibrio regional. En este caso veo más complicada la candidatura de personas que no respondan a una lógica institucional de un partido político, sin hablar de los diputados plurinominales o del Presidente y Vicepresidente de la República.

De esta manera, yo establecería dos espacios nítidamente diferenciados por el alcance de las representaciones: una sólida representación nacional y departamental con una visión integral, y otra uninominal que verdaderamente sea local. No descarto que a futuro se abra todo el sistema de representación, pero creo que por ahora debemos ser prudentes.

En segundo lugar, debe existir una redefinición de las funciones, tanto de la Cámara de Diputados como de la Cámara de Senadores. Actualmente las dos son simétricas, vale decir, hacen exactamente lo mismo, salvo algunos aspectos de detalle . En este sentido, creo que las dos Cámaras deben cumplir funciones distintas, tanto en el orden legislativo como de fiscalización, y pienso que para ser coherentes con las reformas estatales del último tiempo debemos pensar que las Cámaras también deben responder a una lógica de descentralización.

Esto sucede especialmente con la de Senadores, por su carácter de representación regional que mantiene un equilibrio, como ya mencioné anteriormente. Lo referente a la legislación a nivel descentralizado debería ser función exclusiva de esta Cámara, como también lo referido al ámbito de la fiscalización, y los demás componentes de la estructura estatal deberían ser una función de la Cámara de Diputados.

En tercer lugar, se debe establecer una cabeza institucional propia en el Parlamento, con un perfil claro y funciones específicas. Considero que un miembro del Congreso debe ser elegido por sus pares como Presidente del mismo, de suerte que éste tenga una independencia efectiva respecto del poder Ejecutivo, como una de las condiciones del sistema democrático representativo boliviano. Precisamente esto es considerado un indicador clave en los países con sistemas democrático-representativos consolidados, lo que contribuye a la calidad de la gestión pública en general. Este es un tema fundamental que debemos resolver para ir avanzando en la consolidación de la democracia.

¿Cuál cree usted que debería ser el mecanismo adecuado para llevar adelante las reformas constitucionales?

Este es un tema bastante complejo. Por una parte hay una cuestión que no puede ser puesta en discusión hoy día, y es que vivimos bajo la vigencia de una constitución, y si no queremos romper el estado de derecho del régimen constitucional tenemos que someternos a lo que ésta dice. Dada esta premisa, debemos ver cuál es el procedimiento de reforma que, ajustándose a las normas constitucionales, pueda permitir la mayor participación ciudadana posible.

Ahora bien, hay un conjunto de reformas previas que se refieren precisamente al procedimiento mismo de reforma. Éstas deberían ser adoptadas prontamente, en la medida de lo posible, para que sea factible ingresar en un proceso de reforma de fondo en el próximo período constitucional. Esto implicaría que se promulgue una Ley de Declaratoria de Necesidad de Reforma a la Constitución, que comprenda por ejemplo la posibilidad de convocatoria a una Asamblea Constituyente para el próximo período, que se ocupe de las reformas de fondo y que sus resultados puedan ser sometidos a un referéndum donde la ciudadanía exprese su aprobación o desaprobación.

Este es un diseño ideal, por lo que considero que vale la pena intentarlo, pero soy consciente de que implica un riesgo muy grande. Lo que quiero decir es que si no garantizamos un mecanismo de información a la ciudadanía sobre el alcance y los efectos de esa reforma corremos el riesgo de aprobar una constitución, a través de la participación ciudadana, cuyos elementos puedan resultar inmanejables y puedan provocar un retroceso en el sistema democrático. Entonces, el mecanismo no es suficiente si no garantizamos su calidad.

La otra posibilidad es mantenernos en el marco de lo que hoy dice la constitución y seguir el procedimiento establecido.

Yo considero que el Congreso debe tener la capacidad efectiva de deliberación, y además debe abrirse un espacio de verdadera consulta ciudadana. Hoy esto se está dando a través del Consejo Ciudadano para la Reforma Constitucional, aunque no puedo emitir una opinión muy certera dado que no estoy muy cercano a ese proceso.

Creo que se está recogiendo de manera adecuada e idónea las distintas inquietudes de la ciudadanía.

¿Usted cree que las reformas bastan por sí solas, o existe la necesidad implementar procesos paralelos de fortalecimiento democrático, como la cultura democrática por ejemplo?

Aquí debo reiterar lo que dije. La reforma constitucional, por sí sola no garantiza ningún cambio en la cultura política ni en el desempeño de las instituciones de la democracia; crea condiciones favorables pero no suficientes. Es insuficiente realizar ajustes en el sistema institucional democrático si es que no hay un correlato de desarrollo del cultura y de la práctica democrática en la ciudadanía.

En este sentido, es absolutamente indispensable desplegar un esfuerzo sostenido e intenso por que la ciudadanía reconozca su propia responsabilidad en el funcionamiento de la democracia y esto implica que todos asuman sus derechos, y también sus responsabilidades.
Dada la complejidad creciente de la sociedad es imposible que el Estado pueda atender todos los asuntos de interés público; no tendrá nunca la capacidad financiera, técnica ni de recursos humanos para hacerlo. Por otra parte, dejar todo exclusivamente a la iniciativa privada o particular es insuficiente. Pienso entonces que debemos crear conciencia de que hay un espacio que es público, en el sentido de que interesa a todos. Entonces la ciudadanía como sujeto colectivo debe coparlo cada vez más desde distintos ángulos, para intervenir en la deliberación de las políticas públicas.

En conclusión, me parece absolutamente indispensable que tomemos los dos componentes de la ecuación; hay que desarrollar la institucionalidad democrática en el más estricto sentido y también una cultura que yo llamaría "de ciudadanía plena", es decir una ciudadanía proactiva y responsable, que se apropie del espacio público y que intervenga en la deliberación y control de las políticas públicas.

Además de los dos elementos anteriores debemos incluir el tema de los partidos políticos. Soy consciente de las tremendas deficiencias que éstos acusan, como por ejemplo que se fueron convirtiendo en corporaciones de intereses cerrados en detrimento de los colectivos.

Cada vez son menos portadores de proyectos sociales, económicos, estatales alternativos y cada vez son más vehículos de canalización de intereses privados. A pesar de todo lo anterior creo que no se puede prescindir de los partidos. Todos los ensayos históricos que se vieron volcados a implementar formas de organización gubernamental corporativa no sólo han fracasado, sino que han provocado hecatombes tremendas; la historia del fascismo es por ejemplo una prueba de eso. Entonces, lo que debemos lograr es una combinación de partidos políticos sólidos, trasparentes y verdaderamente democráticos, que sean portadores de proyectos alternativos, con una dinámica participación de esta ciudadanía proactiva y responsable de la que hablo. Este es el desafío que tenemos.

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